L'Assemblea Regionale Siciliana, nella seduta del 28 dicembre
2011, ha approvato il disegno di legge n. 829 - Norme stralciate dal
titolo «Disposizioni in materia di contabilita' e di patto di
stabilita' regionale. Modifiche di norme in materia di sistema
pensionistico. Nuove norme in materia di condizioni di eleggibilita'
alla carica di sindaco», pervenuto a questo Commissariato dello
Stato, ai sensi e per gli effetti dell'art. 28 dello Statuto
speciale, il successivo 31 dicembre 2011.
Gli articoli 7, 9 e 14 si ritiene debbano essere sottoposti al
vaglio di codesta ecc.ma Corte in quanto si pongono in contrasto con
il principio posto dall'art. 81 della Costituzione.
Il legislatore regionale non puo', invero, sottrarsi a quella
fondamentale esigenza di chiarezza e solidita' del bilancio cui
l'articolo 81 si ispira (ex multis sentenza C.C. n. 359 del 2007) e
la copertura di nuove spese, come quelle previste dagli articoli
oggetto del presente gravame, deve essere credibile, sufficientemente
sicura, non arbitraria o irrazionale, in equilibrato rapporto con le
spese che si intende effettuare (sentenza C.C. n. 141 del 2010).
Il precetto dell'articolo 81 Cost. e', peraltro, applicabile
anche alle Regioni poiche' in «subiecta materia» trova pieno vigore
il principio unitario, espresso dall'art. 5 della Costituzione
nonche' dall'articolo 1 dello Statuto Speciale siciliano, in forza
del quale la legislazione regionale deve svolgersi nell'osservanza
delle superiori direttive della disciplina giuridica dello Stato.
Pertanto, la disposizione dell'ultimo comma dell'art. 81 riguarda
necessariamente oltre che lo Stato anche le Regioni, non dovendosi
queste esimersi dall'obbligo di mantenere nei propri bilanci un
equilibrio finanziario sostenibile, che la predetta norma esige, in
vista anche della stretta correlazione in cui l'attivita' e le
risorse dello Stato e delle Regioni vengono reciprocamente a trovarsi
(ex plurimis sentenze Corte costituzionale n. 54/1958, n. 123/1975,
n. 331/1988, n. 26/1991, n. 446/1994).
Nella sentenza n. 213 del 2008, inoltre, codesta Corte ha
espressamente affermato che il principio di cui all'art. 81, 4° comma
della Costituzione e' vincolante anche per le Regioni a statuto
speciale ed ha specificato che «l'obbligo di copertura deve essere
osservato con puntualita' rigorosa nei confronti delle spese che
incidono sull'esercizio in corso e deve valutarsi il tendenziale
equilibrio tra entrate ed uscite nel lungo periodo» (sentenza C.C. n.
1 del 1996).
Nella sentenza n. 359 del 2007 codesta ecc.ma Corte ha
ulteriormente ribadito che all'obbligo posto dall'art. 81 della
Costituzione soggiace anche il legislatore siciliano che e' vincolato
a dare idonea copertura finanziaria alle leggi dallo stesso
approvate. Orbene a tale obbligo il legislatore siciliano si e'
sottratto poiche' l'art. 7, che di seguito si riporta, risulta essere
privo di un'idonea e ragionevole copertura finanziaria degli oneri
derivanti.
Art. 7 (Credito d'imposta). - 1. Per le finalita' di cui alla
legge regionale 17 novembre 2009, n. 11, da conseguire secondo i
termini e le modalita' procedurali previste dai provvedimenti
attuativi della medesima legge, richiamati all'articolo 1 della legge
regionale 12 agosto 2011, n. 20, e' autorizzato, a valere
sull'esercizio finanziario 2011, l'utilizza dell'ulteriore importo di
70.000 migliaia di euro, cui si provvede con riduzione di pan importo
del fondo di cui all'articolo 3 della legge regionale 26 ottobre
2001, n. 15 e successive modifiche ed integrazioni.
2. L'impegno di spesa derivante dall'attuazione del comma 1 puo'
essere assunta entro i quindici giorni successivi alla data di
entrata in vigore della presente legge.
Alla maggiore spesa di 70 milioni di euro per l'esercizio 2011
derivante dall'erogazione del contributo sottoforma di credito
d'imposta previsto dalla legge regionale n. 11 del 2009 si dovrebbe
infatti far fronte con le riduzioni di pari importo del fondo
istituito dall'art. 3 della l.r. n. 15/2001.
La dotazione di detto fondo indisponibile, per espressa
previsione del cennato art. 3 l.r. 15/2001, e' costituita «da una
quota dell'avanzo di amministrazione dell'esercizio finanziario 2000,
determinato nel rendiconto generale della Regione per il medesimo
esercizio, corrispondente ad entrate tributarie accertate che
verranno riscosse a mezzo ruolo nei successivi esercizi finanziari».
La dotazione di detto Fondo e' stata valutata originariamente in
4.459 miliardi di lire in considerazione dell'elevato ammontare
dell'avanzo di amministrazione (nel 2001 pari a circa 7.563 milioni
di euro) prodotto dall'abnorme mole di residui attivi frutto di
accertamenti tributari cui non erano, e tuttora non sono, seguite le
ulteriori fasi della riscossione e versamento. Venne, cosi', posto in
essere un meccanismo di neutralizzazione contabile di entrate
ritenute irrealizzabili per evitare che fossero utilizzate applicando
l'avanzo di amministrazione costituito da residui attivi non reali ma
meramente contabili, in quanto originati da crediti di titolo
incerto. Il fondo indisponibile in questione, capitolo 215713, e' da
ritenersi una voce compensativa nelle spese di importo pari a quello
dei residui attivi ritenuti di improbabile esazione e, pertanto,
inidoneo a dare copertura finanziaria alla disposizione contenuta
nell'articolo 7 sopracitato.
Peraltro nel decennio 2000 - 2010 si e' assistito, come puo'
evincersi dalla lettura dei dati riportati nei conti consuntivi dei
Bilanci della Regione Siciliana, al progressivo incremento negli anni
dell'ammontare dell'avanzo di amministrazione in valore assoluto, che
nel decorso esercizio ha raggiunto la cifra record di 10.058 milioni
di euro, pari ad un terzo delle entrate della regione.
I residui attivi ammontavano dal 1° gennaio 2010 a 14.961 milioni
di euro e soltanto 770 milioni di euro, a conclusione dell'esercizio,
risultavano versati, mentre rimanevano da riscuotere oltre 12
miliardi di euro. Per di piu' la maggior percentuale di riscossione
si registrava nei residui relativi al titolo secondo, mentre per le
entrate correnti, proprio tra quelle tributarie, risultava versato
meno del 6%.
Ad ulteriore conferma dell'evidente esistenza di residui attivi
di dubbio titolo e di improbabile riscossione, si ritiene utile
riportare i dati del conto consuntivo 2010: parificato dalla Corte
dei conti nella pubblica udienza del 30 giugno 2011 relativi ai
capitoli 1023, 1024 e 1203:
IRPEF: versamenti sulla competenza 4.799.966,36 euro a fronte
di 5.020.000 di previsione e 220.033.963 di minori entrate;
IRPEG:
versamenti sulla competenza 494.599.924 euro a fronte di
620.000.000 di previsione e 125.400.075 di minori entrate;
versamenti sui residui 6.570.439 euro a fronte di
362.187.954.euro di residui esistenti al 1° gennaio 2010;
I.V.A.:
versamenti nella competenza 1.919.458.686 a fronte di
2.020.000.000 di previsione e 100.541.313 di minori entrate;
versamenti sui residui 44.938.613 euro a fronte di
1.906.960.788 di residui esistenti al 1° gennaio 2010.
In considerazione di quanto rappresentato, da cui puo'
agevolmente desumersi la persistente esistenza nel bilancio della
Regione di residui di incerto titolo e dubbia riscossione per importi
di notevole consistenza, si ritiene che la prevista riduzione di 70
milioni di euro del fondo indisponibile istituito dall'art. 3, l.r.
n. 15/2001 non sia idonea a dare copertura finanziaria agli oneri
derivanti dall'art. 8, ma costituisca piuttosto un artificio
contabile privo di attendibilita' riguardo all'effettiva esistenza di
mezzi finanziari.
Il mezzo di copertura della maggiore spesa individuato dal
legislatore non e' infatti riconducibile ad alcuna delle modalita' di
attuazione dell'art. 81 Cost. contemplate dall'art. 17 della legge n.
196/2009, le cui previsioni costituiscono principio fondamentale del
coordinamento della finanza pubblica ai sensi dell'art. 117 della
Costituzione e che si applicano alle Regioni a statuto speciale in
quanto finalizzate alla tutela dell'unita' economica della
Repubblica.
Anche l'art. 9, che si riporta, e' in contrasto con l'art. 81, 3°
e 4° comma Costituzione.
Art. 9 (Modifiche all'articolo 132 della legge regionale 16
aprile 2003, n. 4, in materia di fondo di garanzia del personale
della formazione professionale). - 1. Al comma 2 dell'articolo 132
della legge regionale 16 aprile 2003, n. 4, le parole da «Per gli
anni successivi» sino a «27 aprile 1999, n. 10.» sono soppresse.
La modifica apportata dalla soprariportata norma all'art. 132
della l.r. n. 4/2003, sostanzialmente sottrae l'iscrizione in
bilancio degli stanziamenti in favore del Fondo di Garanzia per il
personale della formazione professionale dell'indispensabile
preventiva autorizzazione legislativa e delle conseguenti indicazioni
delle risorse con cui far fronte alla spesa prevista.
Invero secondo il tenore del vigente articolo 132 la spesa
connessa al finanziamento del Fondo in questione e' determinata
annualmente dalla legge finanziaria (tab. G) ed in essa trova
copertura.
Il previsto venir meno della quantificazione annuale dello
stanziamento e, si ripete, della correlata indicazione dei mezzi con
cui far fronte agli oneri previsti, consentirebbe l'iscrizione
diretta nel bilancio di nuove e maggiori spese prive di specifica e
puntuale copertura, in contrasto con il precetto posto dall'art. 81,
3° e 4° comma Cost.
Codesta ecc.ma Corte con costante giurisprudenza, invero, non ha
ritenuto idonea la copertura di spese di carattere permanente, come
l'attuale, con il richiamo a capitoli gia' previsti in bilancio
(sentenza C.C. 123/1975), richiamo questo che, peraltro, e' pure
formalmente assente.
Codesta Corte ha in proposito affermato, nella sentenza n.
31/1961, che l'obbligo del legislatore di indicare i mezzi di
copertura di una nuova o maggiore spesa non puo' ritenersi assolto
mediante l'iscrizione della stessa in bilancio. Tale iscrizione non
produce, e non potrebbe produrre, alcun effetto di per se' ove non
trovi corrispondenza in una preesistente legge sostanziale che
preveda la quantificazione della spesa, nonche' i mezzi per farvi
fronte.
Sarebbe invero tautologico e non risolutivo, ai fini del rispetto
dell'art. 81 della Costituzione, legittimare la mancata indicazione
della copertura della spesa nella legge di autorizzazione con
l'inserzione della stessa nelle successive leggi di bilancio.
L'iscrizione della spesa nei documenti finanziari degli anni
successivi sarebbe, infatti, sorretta da una previsione legislativa
(id est l'art. 132 l.r. n. 4/2003) priva dell'indispensabile
indicazione dei mezzi di copertura, in evidente contrasto con il
principio risultante dal combinato disposto dal 3° e 4° comma
dell'art. 81 Cost. che sostanzialmente impone al legislatore
l'obbligo di farsi carico delle conseguenze finanziarie delle sue
leggi, obbligo a cui, ancora una volta, il legislatore siciliano
intenderebbe venir meno.
L'art. 14, che di seguito si trascrive, si ritiene parimenti in
contrasto con l'art. 81, 4° comma della Costituzione.
Art. 14 (Norme in materia di agevolazioni per la ricomposizione
fondiaria). - 1. Al comma 1 dell'articolo 60 della legge regionale 26
marzo 2002, n. 2, e successive modifiche ed integrazioni, le parole
«31 dicembre 2011» sono sostituite dalle parole «31 dicembre 2013».
2. Gli oneri derivanti dal comma 1, valutati in 100 migliaia di
euro per ciascuno degli esercizi finanziari 2012 e 2013, trovano
riscontro nel bilancio pluriennale della Regione per il triennio
2011-2013, UPB 4.2.1.5.2.
La disposizione prevede l'ulteriore proroga per un biennio delle
agevolazioni fiscali di cui all'art. 60 della l.r. n. 2 del 2002
volte a favorire la ricomposizione fondiaria e consistenti
nell'esenzione dalle imposte di bollo e catastale e nella riduzione
dell'imposta di registro ed ipotecaria in favore degli acquirenti di
terreni agricoli.
Le minori entrate determinate dalle disposte agevolazioni fiscali
sono state quantificate in 100.000 euro annui. Tale quantificazione
appare invero «ictu oculi» incongrua se posta a confronto con quelle
contenute nell'articolo 32 l.r. n. 2/2002 (3.315 migliaia di euro) e
nell'articolo 60 l.r. n. 2/2007 (1000 migliaia di euro) che
disponevano entrambe le medesime agevolazioni fiscali rispettivamente
nel triennio 2002 - 2004 e 2007 - 2009.
In totale assenza di idonei elementi per la determinazione e
valutazione del minore gettito nella relazione tecnica redatta
dall'amministrazione regionale ai sensi dell'art. 7 l.r. n. 47/1977,
essendo l'articolo in questione frutto di un emendamento presentato
in aula, la quantificazione delle minori entrate contenuta nella
norma in questione deve ritenersi arbitraria, con conseguente
presumibile insufficienza delle risorse individuate per farvi fronte.
Il legislatore pertanto si e' sottratto all'obbligo posto
dall'art. 81 Cost. di dare adeguata ed attendibile copertura alle
nuove e/o maggiori spese o minori entrate che vanno a gravare sugli
esercizi futuri compromettendo cosi' l'equilibrio e la solidita' del
bilancio.
L'esigenza imposta dalla costante interpretazione dell'art. 81,
4° comma non costituisce un vincolo per i Parlamenti futuri ma,
piuttosto, tende ad evitare che gli stessi siano costretti a far
fronte, al di fuori di ogni margine di apprezzamento, ad oneri
assunti in precedenza senza adeguata ponderazione dell'eventuale
squilibrio futuro (sentenza C.C. n. 25/1993).
L'obbligo di una ragionevole e credibile indicazione degli oneri
e dei relativi mezzi di copertura infatti e' diretto ad indurre il
legislatore a tenere conto dell'esigenza di un equilibrio tendenziale
tra spese ed entrate, la cui alterazione, in quanto riflettentesi
sull'eventuale indebitamento, richiede una scelta legata ad un
giudizio di compatibilita' con tutti gli oneri autorizzati previsti
per gli anni futuri.